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Briefing

Les APV FLEGT et les contributions déterminées au niveau national

Quelles opportunités?

Messages clés

  • Les CPDN précisent l'action climatique que les pays prévoient d'entreprendre après 2020 pour accomplir les objectifs de réduction d'émissions énoncés dans l'Accord de Paris. Les CPDN deviendront des contributions déterminées au niveau national (CDN) dès que les pays auront ratifié l'Accord de Paris.
  • Les CPDN englobent toute une gamme de secteurs, dont l'énergie, les déchets et les transports. Elles reconnaissent aussi officiellement le rôle important des secteurs liés à l’utilisation des terres, comme l'agriculture et les forêts, dans l'atténuation des changements climatiques. Tous les pays APV englobent ces secteurs dans les mesures d'atténuation et d'adaptation qu'ils proposent, lesquelles sont énoncées dans leur CPDN.
  • Du fait que les CDN sont le cadre essentiel d'orientation des politiques nationales relatives au climat, elles offrent une tribune pour mieux mettre en évidence l'importance de la gouvernance forestière dans les débats sur le climat. Cela permettrait non seulement de créer une prise de conscience quant à la contribution des APV et de la REDD+ à la réalisation des objectifs nationaux, mais construirait aussi une visibilité accrue, un appui renforcé et une meilleure compréhension nationale des défis liés à la gouvernance de l’utilisation des terres.
  • Peu de pays ont expliqué la manière dont ils allaient honorer leurs engagements climatiques contenus dans leur CPDN. Ainsi, les mesures envisagées pour mettre en œuvre leurs engagements, assurer la participation des acteurs nationaux ou les modes de coordination ne sont pas précisées. Les processus APV FLEGT ont déjà quant à eux, l´expérience de la mise en place de processus participatifs nationaux, de la clarification des rôles et responsabilisation des institutions, ainsi que du travail sur l'offre et la demande de bois. Cette expérience offre des leçons susceptibles d'aider les pays à remplir leurs objectifs de CDN de façon réaliste et crédible. 

Les Accords de Partenariat Volontaire (APV) conclus en vertu du Plan d'action d'Application des réglementations forestières, gouvernance et échanges commerciaux (FLEGT) combattent l'exploitation forestière illégale par le renforcement de la gouvernance forestière et la promotion du commerce légal du bois. Or, ces objectifs vont dans le même sens que le but que se sont fixé les pays de réduire leurs émissions de gaz à effet de serre dans le secteur de l'utilisation des terres et de relever les défis du changement climatique. Les engagements des pays pour le climat sont exprimés dans leur contribution prévue déterminée au niveau national (CPDN), qu’ils ont communiquée en préparation de la Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (COP21), qui a eu lieu à Paris en décembre 2015. Une fois que les pays auront ratifié l'Accord de Paris, leur contribution prévue deviendra une contribution déterminée au niveau national, ou CDN.

Le processus par lequel les pays mettront effectivement en œuvre leur CDN est l'occasion d'introduire la problématique de la gouvernance des forêts dans les débats nationaux. Ce processus impliquera de fixer des priorités et de déterminer des façons réalistes d'honorer et de suivre dans le temps leurs engagements pour le climat. Il offre aussi un espace de partage d'expérience dans le secteur de l'utilisation des terres, qui pourra éclairer la mise en œuvre des CDN.

La destruction et la dégradation de la forêt tropicale sont largement causées par l'augmentation de la demande mondiale en produits de base, comme le soja, la viande de bœuf, l'huile de palme, le bois exotique et le bois de plantation. On estime que la déforestation tropicale représente environ 10 % des émissions de gaz à effet de serre (GES) au niveau mondial[1]. Répondre au défi du changement d´affectation des terres et améliorer la gouvernance du secteur de l’utilisation des terres s’avèrera donc essentiel.

La large majorité des pays tropicaux ont pris en compte les forêts dans leur CPDN. Des mécanismes comme les APV et la réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD+) permettent de mieux comprendre ces nouveaux défis et offrent des pistes concrètes basée sur l'expérience pour les relever. Ces processus montrent que pour relever les défis posés par la gouvernance de l’utilisation des terres, il faut pouvoir établir des consensus, du soutien politique, de la coordination à plusieurs niveaux et de solides capacités institutionnelles. Les gouvernements doivent en fait souvent modifier leur manière d'agir. Il est alors important d'exploiter les initiatives existantes qui apportent de la visibilité, un soutien et des compétences dans le domaine en question.

Cette synthèse vise à sensibiliser les acteurs participant à la mise en œuvre des APV et des CDN, ainsi que les donateurs qui les soutiennent. Il s'agit d’encourager le dialogue et de rechercher des synergies susceptibles de rendre la gouvernance de l'utilisation des terres et l’action pour le climat plus efficaces.

Les CPDN, contributions prévues déterminées au niveau national

Les CPDN sont le principal moyen de communication que les gouvernements ont utilisé pour informer la communauté internationale des actions qu'ils ont prévues pour faire face aux changements climatiques. Les pays ont présenté leur CPDN dans le cadre de la COP21, en énonçant les actions envisagées après 2020. 162 CPDN[2] ont été présentées au total, ce qui représente 189 pays et 98,8 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre[3].

La manière dont les pays mettront en œuvre et actualiseront leur CPDN déterminera dans quelle mesure ils parviendront à atteindre collectivement les objectifs de l'Accord de Paris, qui consistent notamment à:

  • Contenir l'élévation de la température de la planète en dessous de 2°C et ouvrir la voie d'un avenir à faible intensité de carbone et résilient face aux changements climatiques
  • Atteindre le bon équilibre entre les émissions et les absorptions de gaz à effet de serre dans la seconde moitié de ce siècle

Les CPDN englobent une gamme très diverse de secteurs tels que l'énergie, les déchets, les transports, et l'industrie de transformation. Ils incluent aussi l’agriculture, la foresterie et autre utilisation des terres. La plupart des pays tropicaux ont inclus les forêts dans leur CPDN. Plusieurs d'entre eux ont donné une description des activités de la filière forêt-bois à différentes étapes de la mise en œuvre de leur contribution prévue, et certains ont précisé leurs objectifs mesurables d'atténuation dans ce secteur d’activité.

Toutes les CPDN communiquées par les pays APV font référence aux activités forestières, et quatre pays font état de FLEGT et de leur processus APV. En revanche, peu de pays indiquent comment ils vont mettre en œuvre leur CPDN. Il y a peu d'information sur les institutions et les acteurs impliqués, ainsi que sur les systèmes et les mécanismes de coordination nécessaires au suivi de la mise en œuvre et à l'évaluation de l´impact des mesures prises. En outre, peu de pays indiquent comment ils comptent relever les défis sous-jacents de gouvernance forestière pour accomplir leurs objectifs prévus d'atténuation et d'adaptation.

Séance plenière de la COP21 pour l’adoption de l’accord de Paris

Séance plenière de la COP21 pour l’adoption de l’accord de Paris

Source: COP21

Séance plenière de la COP21 pour l’adoption de l’accord de Paris

Source: COP21

Les CDN, contributions déterminées au niveau national

Les CPDN deviendront des CDN dès que les pays auront ratifié l'Accord de Paris et commencé à prendre les mesures visant à accomplir les objectifs mondiaux pour le climat. Afin de veiller à ce que les actions proposées par les signataires soient suivies d'effets, les pays actualiseront leur CDN tous les cinq ans et établiront un rapport public sur les progrès accomplis dans la réalisation de leurs engagements. Ces rapports seront communiqués à la CCNUCC et examinés par des experts techniques. Cet examen aidera les pays à faire le point sur leurs progrès et assurera un progrès régulier.

Pour réaliser leur CDN, les pays doivent traduire leurs engagements globaux en politiques, mesures, programmes et plans d'investissement financier, ciblés et applicables. Cet exercice orientera la définition des stratégies pour faire face aux changements climatiques au niveau national car les priorités d'action nécessaires à l'accomplissement des objectifs nationaux et sectoriels devront être sélectionnées. Ces mesures opérationnelles doivent préciser:

  • Les politiques, les mesures et les actions, les réglementations et les incitations fiscales,
  • Les mécanismes de coordination avec d'autres initiatives comme les APV et la REDD+, ainsi que le Programme d'investissement pour la forêt (FIP), les initiatives portant sur les chaînes d'approvisionnement respectueuses de la forêt, le Fonds de partenariat pour le carbone forestier (FCPF) et l'ONU-REDD,
  • Les sources de financement public et privé au niveau national et international.

Les débats sur les priorités et les stratégies d'action du CDN sont donc l'occasion de promouvoir les démarches pertinentes et réalistes qui feront avancer la gouvernance de l'utilisation des terres, parvenir à un consensus et contribuer à l'atténuation des changements climatiques. Ces discussions doivent pouvoir créer et avoir lieu dans un espace inclusif qui favorise la coordination intersectorielle, sans quoi elles ne seront ni crédibles ni légitimes. Dans ces conditions et au regard de l'importance des CDN dans les agendas climatiques des pays, les processus et les partenaires APV doivent suivre et s'engager dans ces débats. En effet, les partenaires APV pourraient fournir des informations utiles à la détermination des objectifs, des stratégies et des mesures concernant les CDN, ainsi qu´aux processus menant à leur élaboration et mise en œuvre.  

Ceci pourrait contribuer à la réalisation des objectifs nationaux dans le domaine de la gouvernance forestière grâce à:

Une visibilité accrue: Tous les pays APV prennent en compte le rôle des forêts ou de l'agriculture dans leur contribution à l'atténuation et à l'adaptation. Les CDN pourraient accroître la visibilité des activités APV et REDD+ sur le plan national et encourager un dialogue autour des défis de la gouvernance forestière. La forte visibilité sur la scène internationale des CDN aiderait aussi les décideurs à garder à l’esprit le fait que le secteur de l'utilisation des terres peut certes émettre quantité de gaz à effet de serre, mais aussi apporter des solutions innovantes et mesurables pour l'adaptation aux changements climatiques et leur atténuation.

Intégration de la gouvernance forestière dans les stratégies nationales: Alors que les APV concernent la filière forêt-bois, les CDN ont une portée beaucoup plus vaste et englobent des secteurs comme les transports, l'agriculture, les déchets, l'énergie, les procédés industriels et l'utilisation des produits. Ceux-ci offrent des opportunités variées et exposent une gamme plus diversifiée d'acteurs nationaux aux défis rencontrés dans le secteur de l'utilisation des terres. Par l'intermédiaire de discussions avec les acteurs de ces différents secteurs, des synergies pourraient être dégagées qui offriraient des possibilités de solutions transsectorielles aux défis de l'utilisation des terres. L'élaboration et la mise en œuvre des CDN peuvent offrir un moyen renouvelé d'introduire les défis de la gouvernance forestière et les objectifs APV dans les stratégies et programmes nationaux. Ces stratégies plus générales pourraient offrir une diversité de mécanismes de mise en œuvre et de possibilités de financement. 

Les APV FLEGT, une expérience de valeur pour la mise en œuvre des CDN

Les APV entre l'Union européenne et les pays exportateurs de bois sont une des mesures du Plan d'action FLEGT de l'UE, qui vise à enrayer l'exploitation forestière illégale par les progrès de la gouvernance forestière et la promotion du commerce de produits bois légaux. L'expérience acquise dans le cadre des processus APV FLEGT et les enseignements tirés de ceux-ci pourraient être utiles pour les pays qui définissent leur CDN. En particulier:

Engagement des parties prenantes: Les processus APV FLEGT ont une expérience riche en ce qui concerne les démarches participatives. La participation des parties prenantes garantit la prise en compte des vues de différents groupements d'intérêt, renforce l'appropriation nationale des politiques et des mesures et favorise la redevabilité et la transparence des gouvernements. Les processus APV ont démontré que l'inclusion de ces différents groupements et leur participation à la définition de la politique forestière pouvaient renforcer la crédibilité et la légitimité des solutions. Un des acquis principaux de la plupart des processus APV FLEGT est le dialogue solide établi entre les parties prenantes pour encadrer la prise de décisions relatives à la forêt. Ces processus multipartites APV ont mobilisé des représentants de l'administration, du secteur privé, de la société civile et des communautés forestières autour de l'objectif d'une production forestière et d'échanges commerciaux légaux et plus durables. Grâce à ces processus, les acteurs ont appris à résoudre les conflits potentiels par la discussion collective. Ils ont donc acquis l'expérience de la mise en place et de la continuité d'une démarche participative, et comprennent les défis que ces processus peuvent poser. Cette expérience pourrait être intéressante pour le dialogue intersectoriel autour des CDN.

Connaissance du secteur de l'utilisation des terres: Les processus APV FLEGT et REDD+ ont accru les connaissances qu'avaient les acteurs nationaux du secteur de l'utilisation des terres. Ces deux initiatives offrent des informations propres aux pays sur les défis de la gouvernance forestière, les facteurs de déforestation, les données spatiales, les cadres juridiques, les acteurs du secteur de l'utilisation des terres, les rôles et responsabilités des gouvernements, ainsi que des analyses sur l'économie politique et les flux commerciaux. Ces connaissances peuvent éclairer la conception, la quantification, la vérification et la mise en œuvre des CDN. Les initiatives REDD+ ont également produit des informations sur l'utilisation des terres à travers leurs évaluations initiales et leurs systèmes de mesure, rapport et vérification (MRV). 

Observation indépendante en République du Congo

Observation indépendante en République du Congo

Source: Facilitateur FLEGT en République du Congo

Observation indépendante en République du Congo

Source: Facilitateur FLEGT en République du Congo

Priorité accordée aux cadres juridiques: Les APV FLEGT mettent l’accent sur l’application de cadres juridiques existants ou révisés qui contrôlent les décisions relatives à la forêt et à l'utilisation des terres. Ils favorisent le développement de processus et d'institutions efficaces, redevables et transparentes. Les cadres juridiques des pays forestiers sont souvent bien développés et s'appuient sur certains principes de durabilité. Un focus sur la légalité et l’application de la loi représente donc un gain majeur pour l’atténuation des changements climatiques. Or, les CDN prennent rarement en considération l'importance de ces deux éléments pour faire avancer le développement durable à faible intensité de carbone, même si un certain nombre de pays abordent la révision des cadres juridiques comme action prioritaire.

La clarification des cadres juridiques nationaux menée par le biais des processus APV a conduit à l'incorporation de mesures favorisant la surveillance et la redevabilité. Mais cela n'a pas été simple. En effet, il a fallu éclaircir les rôles et les responsabilités des gouvernements, renforcer les capacités de vérification, d'application et de mise en conformité à la législation et mettre en place des mécanismes d'audit indépendant. Combiner définition institutionnelle plus claire et mesures de contrôle plus strictes renforce alors la crédibilité et la confiance en le système. Cette démarche est donc intéressante pour la mise en œuvre des CDN. Comprendre les problèmes, les obstacles, et les difficultés politiques auxquels ont dû faire face les pays est particulièrement important.

Échanges commerciaux et marchés: Le commerce mondial des produits de base a une incidence très forte sur les forêts tropicales. Les APV FLEGT, tout comme la REDD+, associent des mesures agissant sur la demande avec des mesures agissant sur l’offre de bois légal et de produits de base zéro déforestation. Leurs efforts démontrent que les actions visant à infléchir la consommation en bout de chaîne créent des incitations qui modifient les décisions d'achat, et qui ont alors pour effet de changer les pratiques des pays producteurs et exportateurs. Grâce au commerce, il a été possible de mobiliser les soutiens politiques nécessaires à la mise en œuvre de réformes institutionnelles dans les pays producteurs. Le pouvoir et l'influence du commerce des produits de base ainsi que ses effets sur l'action pour le climat n'ont pas été suffisamment pris en compte dans les CDN. Pour autant, les APV FLEGT et la REDD+ permettent de dégager des enseignements intéressants.

Suivi des progrès accomplis: Les systèmes de suivi de la mise en œuvre des politiques et des mesures énoncées dans les CDN peuvent bénéficier des acquis des APV FLEGT et de la REDD+. Les mécanismes de suivi des APV comprennent la traçabilité des chaînes d'approvisionnement, des stratégies nationales de vérification, l'établissement de rapports annuels, des audits indépendants, le suivi des impacts et l'observation indépendante des forêts par des acteurs non étatiques. Les APV exigent que nombre de ces activités fassent l'objet d'un contrôle régulier et d'un rapport public. Ils montrent aussi que les mécanismes mis en place doivent être conçus de manière à pouvoir s'adapter et réagir aux nouvelles données. Les processus de REDD+ ont apporté une riche expérience des MRV, applicable dans le domaine du suivi du carbone et dans celui des garanties. Une fusion ou un système de renvoi croisé entre les mécanismes de suivi dans le cadre des CDN et les systèmes de suivi des processus APV et de REDD+ pourraient être envisagés. Ceux-ci comprennent des systèmes de vérification de la légalité du bois, de surveillance de la forêt et de gestion de l'information. Les approches de «Carte unique» (One Map) pourraient aussi offrir la possibilité de renforcer les capacités de suivi dans le secteur de la forêt et de l'utilisation des terres. Appliquées ensemble, ces méthodes pourraient faire avancer la mise en œuvre et l'évaluation des CDN.

Afin d'accomplir ces engagements de suivi, de nombreux pays APV ont dû renforcer leurs moyens de surveillance, souvent sous la forme de nouvelles procédures nationales, d'une refonte institutionnelle ou d'une gestion améliorée de l'information. La mise en œuvre des CDN pourrait contribuer à renforcer toujours plus ces moyens.

Les processus efficaces prennent du temps: La lutte contre la déforestation et les changements climatiques posent des défis urgents, mais des calendriers irréalistes ne facilitent pas l'élaboration de politiques efficaces, et pourraient même être nuisibles. Les processus APV FLEGT et REDD+ prennent du temps car ils s'attaquent aux causes profondes de l'exploitation forestière illégale et de la déforestation. Pour bien concevoir et mettre en œuvre les CDN et en relever les défis sous-jacents de gouvernance, il est nécessaire d'adopter une perspective à long terme, et d'y associer une forte volonté politique, une appropriation par les acteurs concernés, des moyens suffisants et un ensemble d'incitations bien choisies.

Recommandations d'action

Les initiatives APV FLEGT, REDD+ et CDN offrent aux secteurs de la forêt et de l'utilisation des terres la possibilité de réaliser les objectifs nationaux. En favorisant une sensibilisation et une connaissance croisées entre les initiatives, les pays pourraient s'appuyer sur des acteurs bien informés, de l'expérience et des enseignements découlant des progrès de la gouvernance forestière et des nouveaux mécanismes de sensibilisation et de dialogue. En facilitant ces échanges, les pays, les donateurs et les acteurs concernés éviteraient de réinventer, dans le contexte des CDN, les connaissances, les enseignements et les mécanismes acquis grâce au FLEGT et à la REDD+.